Le disposizioni di vigilanza per le banche tra diritto pubblico e regole dei privati

L’inquadramento giuridico-sistematico dei poteri regolatori attribuiti a Banca d’Italia quale autorità di vigilanza sulle imprese creditizie costituisce da tempo tema controverso, in giurisprudenza così come in dottrina, non essendo chiaro, in particolare, se e a quali condizioni i provvedimenti di tale autorità abbiano natura normativa regolamentare ovvero di atto amministrativo generale. Banca d’Italia, tra l’altro, elabora pure misure volte a conformare la condotta delle banche per il tramite di provvedimenti non vincolanti (raccomandazioni, linee guida, canoni interpretativi, ecc.), sicché, come nelle altre manifestazioni di c.d. diritto tenue, si discute se e quali effetti simili atti possano produrre in assenza di un’esplicita adesione. Le questioni appena accennate sono anche più complesse, poiché sovente in un medesimo provvedimento convivono previsioni di natura, e forza giuridica, differente. Sulla scorta di simili premesse, il presente lavoro mira essenzialmente a due obiettivi: (i) per un verso, verificare se, in merito agli atti elaborati da Banca d’Italia, sia ancora attuale la distinzione tra atti regolamentari e atti amministrativi generali, e, in caso affermativo, quali siano i criteri utilizzabili per operare la relativa distinzione nel caso concreto; (ii) per altro verso, valutare se vi siano principi o regole di diritto privato in virtù dei quali gli atti di soft regulation di Banca d’Italia possono avere un qualche effetto anche nei confronti di banche che non vi facciano espressa adesione (in tale ultima prospettiva il lavoro esamina, in via di prima considerazione, l’ipotesi di fare ricorso all’interpretazione dello statuto della società bancaria alla luce delle pratiche generali ermeneutiche ex art. 1368 c.c.).

In addition to its supervisory functions within the Single Supervisory Mechanism, Banca d’Italia is responsible for several regulatory powers. Whether Banca d’Italia regulations are to be considered as secondary legislation or as general administrative provisions – with the significant consequences deriving from the two alternatives, according to Italian public law – is highly controversial in the case law, as well as in the literature. Furthermore, Banca d’Italia has implemented a wide range of soft regulations, which address banks’ conduct by means of non-binding rules (recommendations, guidelines, interpretive standards, etc.), but a matter of debate is whether they may have any juridical effect when banks do not explicitly adhere to them. Those issues are made even more complicated since secondary legislation, general administrative provisions and soft regulations may coexist, as they often do coexist, within the same act. On this background, this article aims at: (i) verifying whether, with reference to Banca d’Italia regulations, the public law distinction between secondary legislation and general administrative provisions is still valid and effective (and, if yes, what circumstances may be of help in detecting the two categories); (ii) considering if there are any private law principles, or rules, under which Banca d’Italia soft regulations may have any effects vis-à-vis banks even though they failed to explicitly adopt them (and this article especially considers the case of interpreting the banks’ articles of association according to the usage (see article 1368 Italian civil code)).