Pubblico e privato nella sfera economica: Cassa Depositi e Prestiti e la ricerca di una disciplina generale per il socio pubblico
1. Introduzione: quadro teorico, ipotesi, oggetto e scopo della ricerca. – 2. La riforma della disciplina sull’amministrazione pubblica in senso efficientistico e privatistico. – 3. L’affermarsi del modello legale speciale, derogatorio ed eccezionale nella disciplina della società a partecipazione pubblica. – 4. La “speciale” qualità del socio pubblico nella Cassa Depositi e Prestiti (CDP). – 4.1. La disciplina derogatoria al testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (TUSPP). – 4.2. Profili funzionali di specialità di CDP. – 4.3. Compiti istituzionali speciali di CDP. – 4.4. La speciale governance di CDP. – 5. Conclusioni.
Negli ultimi decenni i sistemi legali delle democrazie occidentali hanno sperimentato un considerevole incremento delle normative settoriali che disciplinano la partecipazione dello Stato e delle amministrazioni nelle società di capitali in qualità di socio pubblico. Con esse si è andata anche affermandosi una disciplina pubblicistica dell’economia come “derogatoria”, “eccezionale” e “speciale”, rispetto alla disciplina privatistica ordinaria. Di conseguenza, ne è derivata una visione in cui lo Stato e le amministrazioni pubbliche sono equiparati e regolati in modo equivalente all’attore privato del mercato quando agiscono nella sfera economica in veste imprenditoriale. Il presente articolo esplora tale fenomeno normativo a partire dall’analisi della disciplina italiana sulla società a partecipazione pubblica, argomentando come particolarmente in questo contesto si sia affermato un modello legale di regolazione dell’intervento amministrativo nell’economia di tipo speciale, derogatorio ed eccezionale, che ha inteso equiparare il socio pubblico (Stato e amministrazioni) a quello privato (imprese e società di capitali). Diversamente, il contributo avanza l’ipotesi secondo cui, data l’organizzazione pubblica e la funzione per pubblici fini di cui sono connotati negli ordinamenti giuridici democratici e costituzionali, Stato e amministrazioni possono (e devono) essere oggetto di una disciplina sostanzialmente diversificata da quella prevista per le imprese private e le società di capitali, non necessariamente disegnata in negativo, ossia in deroga, ma sostanzialmente in positivo e ordinaria. Per dimostrare la bontà della tesi proposta, l’articolo prende come caso di studio la “speciale” disciplina italiana sul socio pubblico di Cassa Depositi e Prestiti (cdp) e valuta se il soggetto pubblico vanti o meno una presunta diversità qualitativa, tale da giustificare una deroga generalizzata alla normativa sulle società a partecipazione pubblica e se, e in quali casi, la disciplina derogatoria possa diventare ordinaria, differenziando così nell’ipotesi specifica il socio pubblico dal socio privato.
In recent decades, the legal systems of Western democracies have experienced a considerable increase in sectoral regulations governing the participation of the state and administrations in corporations as public shareholders. Consequently, the public sector regulation of the economy has also become established as ‘derogatory’, ‘exceptional’ and ‘special’ with respect to the ordinary private sector regulation. As a result, a vision has emerged in which the state and public administrations are treated and regulated in an equivalent manner to private market players when they act in the economic sphere in an entrepreneurial capacity. This article explores such a regulatory phenomenon starting from an analysis of the Italian framework on public participation companies, arguing how, particularly in this context, a legal model of regulating administrative intervention in the economy of a special, derogatory, and exceptional nature has been asserted, and which has sought to treat the public shareholder (State and administrations) on an equal basis with the private shareholder (companies and corporations). Conversely, the article proposes the hypothesis that the state and public administrations, by virtue of their public organisation and the function for public purposes with which they are endowed in democratic and constitutional legal systems, can (and must) be subject to a regulation that is substantially different from that envisaged for private enterprises and corporations, not necessarily in the negative way, i.e. by way of derogation, but substantially in the positive and ordinary sense. In order to demonstrate the soundness of the proposed thesis, the article takes as a case study the ‘special’ Italian regime of the public shareholder of Cassa Depositi e Prestiti (CDP) and assesses whether or not the public entity has the alleged qualitative diversity to justify a generalised derogation from the rules governing public companies, and whether and in which cases the derogatory regime can become ordinary, thus distinguishing the public shareholder from the private shareholder in the specific case.