Dalla legalità procedurale alla legalità cooperativa
Introduzione. – 1. Delimitazione del tema. – 2. L’epifania della “legalità cooperativa”: un’apparizione piena e una a metà. – 3. La legalità cooperativa come principio di natura (logicamente) generale. – 4. Il potenziale campo applicativo della legalità cooperativa. – 5. La legalità cooperativa come concetto atipico non riconducibile alla funzione consultiva. – 6. Ricadute giuridiche dell’estraneità della legalità cooperativa alla funzione consultiva. – Conclusioni.
Tradizionalmente, la decisione di instaurare un momento di confronto con altri centri di potere, quando ciò non sia espressamente prescritto dalla legge, è stata rimessa alle spontanee iniziative dell’Amministrazione procedente. In alcune recenti pronunce, tuttavia, il Giudice europeo e, di riflesso, quello nazionale sembrano richiedere qualcosa in più, scrutinando la legittimità del provvedimento controverso anche alla luce dei passaggi dialogici tenuti (o non tenuti) dalle Autorità interessate. Questa tipologia di sindacato viene fondata sul principio di leale cooperazione (art. 4(3) TUE) e potrebbe definirsi – in continuità con il concetto di “legalità procedurale” – “legalità cooperativa”. Delimitato il campo dell’indagine e descritta l’“epifania” giurisprudenziale della legalità procedurale, lo studio tenta di verificare se trattasi di un principio generale e, in caso affermativo, quali possano esserne le ripercussioni applicative. Si propone quindi un raffronto tra la legalità cooperativa e la funzione consultiva, al fine di comprendere se la diversità strutturale dei due ambiti possa consentire di addivenire a soluzioni originali nei casi di agire difforme al riscontro ricevuto a seguito della richiesta di collaborazione; di provvedimento reso senza attivare il confronto inter-amministrativo; di partecipazione spontanea o avallo postumo del provvedimento da parte dell’Autorità non sollecitata. Si conclude offrendo una panoramica delle prime azioni intraprese dalle amministrazioni nazionali ed europee per conformarsi al canone della legalità cooperativa.
Traditionally, the decision to establish a confrontation with other administrations, when this is not explicitly required by the law, has been left to the discretion of the proceeding authority. In some recent rulings, however, the ECJ and, following suit, the Italian Administrative Court seem more demanding, scrutinizing the lawfulness of the decision at hand also in light of the dialogue (if any) between the authorities concerned. This type of judicial review is based on the principle of sincere cooperation (Article 4(3) TEU) and might be defined – in line with the concept of “procedural legality” – as “cooperative legality”. Having defined the scope of the investigation and described the case-law on procedural legality, the study attempts to verify whether this is a general principle and, if so, what its impact might be. Finally, a comparison is made between cooperative legality and the advisory function, in order to understand whether the structural diversity of the two can lead to original solutions in cases of decisions departing from the feedback received following a request for cooperation; measures taken without prior consultation; spontaneous participation or ex post endorsement of the measure by the unsolicited authority. The study concludes by offering an overview of the first actions taken by European and national administrations to comply with the principle of cooperative legality.