La natura temporanea delle ricapitalizzazioni precauzionali: teoria, prassi e prospettive future
1. Introduzione – 2. Incentivi ex ante e risultati ex post: una rivisitazione dell’intervento pubblico nel settore bancario – 3. Le ricapitalizzazioni precauzionali nel diritto dell’Unione europea – 4. Le ricapitalizzazioni precauzionali in pratica – 4.1. Le ricapitalizzazioni di Banca Nazionale di Grecia e di Banca del Pireo – 4.2. La ricapitalizzazione di Monte dei Paschi di Siena. – 5. I fattori rilevanti nelle ricapitalizzazioni precauzionali – 5.1. La solvibilità dell’ente – 5.2. Il tempismo delle ricapitalizzazioni precauzionali – 5.3. Gli strumenti delle ricapitalizzazioni precauzionali – 5.4. L’economia politica delle ricapitalizzazioni precauzionali – 6. Le proposte di modifica al quadro CMDI – 7. Conclusioni.
La ricapitalizzazione precauzionale rappresenta uno strumento di flessibilità inserito nel quadro normativo post-crisi finanziaria, grazie al quale le banche solventi ma sottocapitalizzate possono ricevere aiuti pubblici nel rispetto di una serie di rigide condizioni. Tuttavia, questo strumento pone una sfida di credibilità dovuta a disposizioni poco articolate e a comportamenti opportunistici da parte degli Stati nazionali. In particolare, una questione cruciale ma poco indagata riguarda la persistenza della proprietà pubblica delle istituzioni finanziarie diversi anni dopo l'utilizzo delle ricapitalizzazioni precauzionali. Questo è il primo articolo a fornire un'analisi approfondita la questione. L’articolo si contrappone all’approccio tradizionale all’analisi degli interventi pubblici nel settore bancario, che considera i compromessi tra la minimizzazione dell'azzardo morale ex-ante dei banchieri, la conservazione della stabilità finanziaria e la protezione dei contribuenti. L’articolo dimostra come questo approccio sia incompleto in quanto trascura completamente l'effetto ex-post dell'intervento, che può comportare costi significativi. In questo contesto, l’articolo approfondisce l'attuale quadro giuridico della ricapitalizzazione precauzionale e fornisce un'analisi dettagliata della sua attuazione nei casi della Banca Nazionale di Grecia, della Banca del Pireo e del Monte dei Paschi di Siena. L'analisi identifica gli elementi chiave delle ricapitalizzazioni precauzionali, comprendendo la valutazione della solvibilità istituzionale, la tempistica della ricapitalizzazione, il tipo di strumenti utilizzati e gli aspetti più prettamente politici legati al processo di ricapitalizzazione, contribuendo alla dottrina che discute l'efficacia del quadro generale di vigilanza e risoluzione delle crisi bancarie dell'UE. Infine, il contributo confronta brevemente i risultati dell’analisi con le proposte di riforma in materia avanzate dalla Commissione nel quadro proposta Crisis Management and Deposit Insurance (CMDI). L’articolo conclude che riforma, come attualmente formulata, si tradurrebbe in uno strumento inutile a causa della sua rigidità o potenzialmente soggetto ad abusi a causa della potenziale interpretazione estensiva delle nuove norme. In entrambi i casi, non servirebbe allo scopo di avere uno strumento credibile ma flessibile per affrontare le crisi in modo preventivo.
Precautionary recapitalization is an instrument of flexibility inserted into the post-financial crisis regulatory framework whereby solvent but undercapitalized banks can receive capital aids under stringent conditions. Nonetheless, this instrument confronts a credibility challenge due to poorly articulated provisions and opportunistic behavior by National States. Specifically, a crucial but under investigated issues concern the persistent public ownership of financial institutions several years after the use of precautionary recapitalizations. This is the first article directly providing an in-depth analysis of such a critical issue, proposing an analytical framework to approach the matter. The key insight from this framework is a challenge to the consensus approach on the design of public interventions in banking that looks at the trade-offs among minimizing ex-ante moral hazard of bankers, preserving financial stability and protecting taxpayers. We contend that this approach is incomplete as it overlooks completely the ex-post effect of the intervention which may bring about significant social costs. Against this framework, we delve into the current legal framework for precautionary recapitalization and provide a detailed analysis of its implementation in the cases of National Bank of Greece, Piraeus Bank, and Monte dei Paschi di Siena. The analysis identifies the key factors in precautionary recapitalizations, encompassing the assessment of institutional solvency, the timing of recapitalization, the type of instruments employed, and the political economy of the recapitalization process. This nuanced examination contributes to the studies aimed at enhancing the effectiveness of the overall supervision and resolution framework for EU banks. Finally, we briefly confront our findings with the reform proposals on the matter put forward by the Commission in the Crisis Management and Deposit Insurance (CMDI) framework. We conclude that the proposed reform would result either in a useless instrument because of its rigidity or in potentially subject to abuse one because of the potential lax interpretation of the new norms. In either case, it would not serve the purpose of having a credible but flexible instrument to address crisis in a preventive manner.